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简析肃北民族地区法律援助

简析肃北民族地区法律援助

    [内容摘要] 法律援助是司法行政机关改善民生、服务民生的一项“民心工程”。法律援助特别是少数民族地区法律援助，是实现法律面前人人平等和完善社会保障体系的重要措施。法律援助工作与构建社会和谐关系密切。提高法律援助的管理能力，不断改进和完善法律援助机构自身工作机制，对于有效解决社会矛盾，促进社会和谐发展意义重大。少数民族地区农牧民由于缺乏经济能力和法律方面的知识，每当遭受侵权后，成为急需政府和社会援助的特殊群体。因此，向少数民族群众播洒法治的阳光，加强少数民族法律援助工作，努力实现法律援助“应援尽援”的工作目标，是当前法律援助工作的重点，是维护社会稳定和繁荣、促进民族团结的一项系统的法律工程。

    [关键词]少数民族地区  法律援助

    一、少数民族地区法律援助工作面临的问题

    (一)法律援助各项规定未能完全满足困难群众法律需求。

    法律援助也称法律救助、法律扶助。根据《司法部关于开展法律援助工作的通知》给法律援助所下的定义,法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下,律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制。

我国现有法律援助制度关于援助对象的规定、关于受援人权利的规定，均较为严格，即援助层面限定较窄。《法律援助条例》第十条规定在六种情况下，民、行案件的公民因经济困难没有委托代理人，可以向法律援助机构申请法律援助;《法律援助条例》第十一条、十二条规定，五种刑事诉讼案件中的公民，可以申请法律援助或者由法院指定辩护。因此使一些经济困难，但不在受援范围规定之内的困难群众，和一些条件略高于困难标准的困难群众，难以得到法律援助的服务。究其根源主要是法律援助受政府财力限制。以肃北为例，现有享受最低生活保障待遇户121，其中城镇人口占1103人。未成年人达1340人;残疾人297人，占全县人口数的6.49%;老年人533人，占全县人口数的14.7%。这支潜在的法律援助受援队伍是十分庞大的，群众的法律需求也呈现多样化。根据抽样调查的结果，更多法律援助范畴以外的法律问题正在困扰困难群众，比如城市的房屋土地拆迁，医疗事故纠纷等。现有的法律援助案件范围，不足以跟进困难群众日益增长的援助需要，实践中供需矛盾日益明显。

每个少数民族都有其自身独有的民族文化与风俗习惯，在少数民族地区，这种文化特征表现得尤为突出，而且，它在社会生活的各个层面都表现出来，成为少数民族地区社会生活中必须予以关注的重要因素。

由于少数民族语言、风俗习惯各不相同，在这样的条件下，法律援助工作的开展具有相当的难度。尽管近年来，国家和自治县十分重视少数民族法律援助工作，在这方面的投入增大，少数民族法律工作者人数有所增加。但是，由于历史欠帐较多，少数民族法律援助工作仍处于较低的水平。因此，现在和今后一段时间，如何加强对少数民族的法律援助工作，提高少数民族法律援助水平，是摆在国家和社会面前一项艰巨而又迫切的系统工程。

    长期以来，人们在生活习性、受教育程度、教育方式、对事物的认识接受等方面受民族习俗的影响很大。这使得民族地区法律援助工作面临的大背景与工作开展状况与其他县相比，具有独特的特点，表现在：

第一、受民族习俗影响较深，法律意识不强。

许多少数民族群众不知道自己作为一名公民所享有的权利，他们对国家的法律认识到的只是其强制性的一面，而并没有认识到权利保护的一面。对义务意识愈加浓厚，权利意识愈加淡薄，对法律从内心更加难以接受。他们没有能够认识到，自己是一个社会政治生活和社会公共生活的主体，而非无足轻重的客体，应当享有各种政治、经济和社会权利。他们不懂权利的正当性和可行性，也不知对一切合法权利给予同等的尊重。

    有时即使自己的合法权益受到了侵害，他们也会采用“和为贵，忍为上”的方式处理，宁可委曲求全，也不愿走向法庭，更不会主动自觉地寻求法律的保护。他们认为打官司不但花钱还特别麻烦，而且还把打官司看作是一件不光彩的事，同时他们对“司法腐败”也心存恐惧，认为有理也不一定能打赢官司。虽然这种看法是由他们对法律程序和法庭证据的认识程度不足造成的，但同时也反映了他们的法律意志脆弱，从不敢相信执法人员演变成不信任法律处理的结果。

第二、     群众解决问题讲武力，法制观念淡薄。

由于多数少数民族群众当事人，文化素质和法律意识相对较低，在权益受到侵害时，由于法律知识的欠缺或者对法律的不信任，往往采取暴力的手段，许多人会在维护自己的合法权益的同时触犯了法律，从而留下终生缺憾。有些人在权益受到侵犯时不知道寻求法律救济，表现为不能正确的选择救助的途径。有些人只要权益受到侵犯会采取乱投诉的方式或不断上访的方式，从而无法得到及时公正的解决。在寻求救济未果的情况下，又会表现出对法律的不信任，在一些别有用心的人的欺骗、引诱下采取极端的手段发泄不满。

    正是由于缺乏相应的法律知识，他们才会对法律有很多的不解与迷惑，客观导致了他们不信法、不用法，形成了较为严重的恶性循环：由于不懂法而不用法，越不用法则更加导致了他们不去学法，不去了解法。他们对于法律知识了解的有限性，即使有所了解也只是停留在很肤浅的层面上，甚至根本了解的就是错误的信息。

第三、受封建迷信思想影响较深，习惯用迷信解决。

由于科学思想在民族地区不够普及，封建迷信思想盛行，部分少数民族群众相信命运、相信神灵，算命先生、巫婆、神汉、江湖郎中在民族地区大量存在，群众有病不上医院，不请医生，而是请巫婆、神汉“作法”、“驱鬼”，或者请江湖郎中或土医生用土办法、偏方医治，常常贻误病情，或致伤致残致死，往往引发人身伤害矛盾纠纷。

    第四、牧民居住较分散，交通不便。民族地区大多系边远山区，群众分散居住在大山沟里，山高路远，交通十分不便，有的地方至今仍未通车，靠马和骆驼，最远的从家里到乡要一天，从乡到城区要一天，往返就要四天，群体寻求法律援助十分不便。

    第五、经济落后，民生困难，无钱打官司。民族地区往往都是穷地区，经济落后，群众收入不高，往往靠外出务工挣钱养家糊口，除去生活支出，所剩无几，连寻求法律援助的交通费用都支付不起。

第六、基层干部法律素质不高，基层民主法制建设滞后。

    基层干部法制意识淡薄，以权代法、权大于法的官本位思想较为严重，认为基层民主法制建设会削弱基层政权和基层组织的权力和威信，因而对法制宣传教育工作不重视、不支持，导致政务公开、村务公开等民主管理工作流于形式。加上群众自身文化和法律素质偏低，很难真正参与民主管理、民主选举、民主决策、民主监督工作。再加上近年来少数基层社会治安形势不容乐观，农民的合法权益难以得到保障，极少数执法不公、司法腐败现象导致公平、正义难以得到体现，致使基层法制宣传教育工作难以深入开展。

第七、法律援助数量庞大。其合法权益受侵犯时有发生，法律援助工作量大，实现“应援尽援”目标任务重，压力大。

    第八、法律援助工作受经费等因素制约，举步维艰。民族地区由于其“边、远、山、穷”等共性，财政困难，人才难引进，法律援助工作受经费、编制、人员素质等因素影响，开展十分困难。仅有一名专职律师，没有交通工具，其设置与业务发展极不适应。由于经费不足，办理的法律援助案件远远不能满足需求量，供需矛盾突出。

第九、法律援助与司法救助等其他援助措施衔接不够。

第十、影响法律援助服务质量的因素

   （一）对法律援助服务质量的重要性认识不够

当前一些地方给法律援助下达目标和任务，着重从法律援助的数量来考核法律援助工作，导致了法律援助机构追求法律援助的数量，而忽视了法律援助的服务质量，影响了法律援助的健康发展。

   （二）法律援助机构的人员严重不足

法律援助中心承担了法律援助接待咨询、受理、审查、指派法律援助案件、法律援助案件信息的录入及法律援助的指导、管理等工作，有限的人员只够忙于应付日常事务，对法律援助办案质量就缺乏足够的、有效的监督。

   （三）法律援助工作者业务知识不高

法律援助工作者法律知识不够熟练。不能很好地将法律知识运用到法律援助案件中，在案件办理中，致使定性不准、适用法律关系错误，从而影响了法律案件的质量。法律援助工作者还缺乏专业知识，办好一个案件除必备的法律专业知识和技能外，还要具有一定的经济、文化、教育、家庭、心理、医疗等方面的知识和较丰富的社会经验，如医患纠纷这些年逐渐增多，而从事这块的专业的法律援助人员少，擅长打医疗官司的律师又不多，一定程度上影响了此类案件的质量。

（四）法律援助人员的责任意识不强

法律援助案件的服务质量贯穿案件的始终，从法律援助的受理、当事人的见面谈话、调查取证、出庭代理等方面，都涉及法律援助服务质量，必须重视。有的法律援助工作者对简单案件，没有从全方位来考虑法律援助的服务质量，单凭自己的经验来办理，与援助当事人见面交谈少，风险告知简单、调查取证不够仔细，庭前审查证据流于形式，导致代理准备不充分、仓促上阵，临时出庭、临时辩护。如果法律援助工作者只注重一方面，而忽视了其他方面，都会影响法律援助服务质量，甚至导致援助当事人投诉。因此，强化法律援助工作人员法律援助责任意识教育，不论简单或复杂的案件，法律援助工作人员都要认真负责，心中都要树立法律援助服务质量的责任认识，杜绝重形式、走过场、敷衍了事的现象。

    针对这些特点提出建议：

    （一）、积极开展法制宣传教育，努力提高少数民族群众的法制观念和法律意识，树立尊重和保障少数民族合法权益的观念。为各民族团结和睦和各项事业的顺利发展创造良好的法制氛围。

    在少数民族群众中，进一步加大《法律援助条例》的宣传力度，提高《法律援助条例》在少数民族群众的知晓率。尤其，要加强流动人员中少数民族群众的法制宣传教育工作，使少数民族群众遇到法律难题时，可及时找法律援助机构帮忙解忧。

    在宣传方式上，可以采取民族语言媒体宣传、出动宣传车、举行法律宣传活动；由司法行政机关组织律师、公证、法律援助机构深入基层和农牧区，面对面的向少数民族群众宣传法律知识及如何申请法律援助相关知识。

    （二）、构筑体系，依法保障与维护少数民族合法权益。抽调有丰富工作经验的汉族和少数民族法律援助人员进入中心工作。并通过司法行政主管机关协调律师、公证、基层法律服务机构和人民调解组织共同为少数民族群众服务。同时，在基层和农牧区要培训一批法律援助联络人员，少数民族群众可以及时办理法律援助申请方面的相关事宜。

    （三）、大力培养少数民族法律工作人员，加强法律援助队伍建设。少数民族法律人才缺乏是一个长期困扰法律援助工作的问题。一些少数民族聚居地区，法律人才严重匮乏，这对于寻求法律帮助的少数民族群众来说，只能是杯水车薪。针对肃北少数民族法律援助工作人数较少的现状，要把培养少数民族法律援助人员，做为一项重要的工作来抓。同时，司法行政机关，要加强法律援助工作者的培训，提高他们的政治素质和业务能力，让他们以饱满的工作热情和娴熟的业务能力，为少数民族群众进行法律援助。

    （四）、加大对民族地区法律援助事业支持力度，帮助民族地区建立法律援助经费保障机制，落实法律援助经费，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。

    （五）、建立少数民族法律援助工作监督检查制度。各级政府要把少数民族法律援助工作纳入对各级司法行政机关的目标考核。经常化、制度化地对少数民族法律援助工作情况进行检查、督促，不断提高少数民族法律援助水平，保障少数民族群众的合法权益。

    (六)加强法律援助中心三大建设

    第一是网络建设，在各镇乡建立援助站，村设援助点，在工会、共青团、妇联、残联、老龄委分别设立职工、未成年人、妇女、残疾人、老年人法律援助工作站，在主要劳务输出基地设立外出务工人员法律援助工作站。第二是队伍建设，各援助站落实1—2名工作人员，保证正常工作开展。援助中心增编至10人，面向社会公招具有律师资格的执业人员专职从事法律援助工作和法律援助管理工作。第三是基础设施建设，各援助站配齐办公用房和必要的办公设施，援助中心建设独立的办公房，配置交通工具，确保工作开展需要。

    (七)放宽民族地区法律援助条件，扩大法律援助范围

    1、现行《法律援助条例》主要针对老年人、妇女、未成年人、残疾人，在民族地区，可以考虑把患重大疾病因病致贫、因病返贫的人的人身权利和财产权利受侵犯纳入援助范围。

    2、由于受封建传统思想影响，重男轻女现象特别严重，建议将民族地区妇女申请法律援助条件放宽，不用审查经济状况。

    3、少数民族地区涉嫌家庭暴力的，无论男女都应提供法律援助。

    4、少数民族地区家庭财产权利受侵害，如公路、水电站等国家重点工程建设中损坏农民家庭财产的，免费提供法律援助。

    (八)案件补贴和受援人素质影响律师办案质量。

    现行的民事案件500元，刑事案件500元的补贴标准，与律师办案收费有一定程度的差距。尽管我们将出台新的案件补贴办法，调高补贴额度，但仍无法比拟社会律师承办案件的费用。物质利益上的差距，使律师对承办法律援助案件的积极性不高。

    法律援助的受援人通常缺乏法律意识，文化素质偏低，长期的无助状态造成思想偏执、固执己见、疑心重重。这些当事人既不能正确理解和处理个人与社会的关系，又难以听取和接受律师的意见，要求律师根据自己的错误主张办理，使律师在办案过程中难以得到当事人的理解和配合，增加了办案难度。

    当事人带来的障碍和压力，迫使律师花精力去克服当事人的心理障碍，猜测当事人的性格、意图、判断其意识真伪，调整受援人的心理障碍，排除来自他们自身的干扰。律师在处理这类案件时常常感到力不从心，导致法律援助的服务质量总体上远远低于有偿服务的质量，当事人的合法权益得不到很好的维护，法律援助的社会信誉面临严峻挑战。

    (九)法律援助的经济困难标准掌握得过严。

    第一、法律援助申请人的经济困难标准依申请人是否享受城市居民最低生活保障待遇或农村居民最低生活保障待遇来确定。具体标准由申请人住所地的县人民政府当年公布的标准额度为准。

    第二、申请人住所地的经济困难标准与受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准不一致的，按照受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准执行。

    第三、县级以上民政部门出具的最低生活保障证明为法律援助申请人证明其经济困难的书面凭证。尚未办理最低生活保障证明或自然灾害期间正在接受国家救济的灾民申请法律援助的，由申请人住所地的县级以上民政部门或乡、镇人民政府出具申请人经济困难的证明。该证明必须如实载明申请人家庭人口状况、就业状况、家庭人均收入等情况。

    然而在具体办案中，对这些标准难以掌握。一是外来人口户籍是农村的,只要提出申请法律援助，村委会一律出具“生活困难”;二是肃北地区出具经济困难证明掌握在最低生活保障线。有相当一部分没有法律服务购买能力的公民被排斥在法律援助之外，使法律援助和法律服务市场之间形成了一个“都不管”的地带，处于这个地带的少数民族公民既无法获得法律援助，也无法购买到法律服务，其合法权益得不到有效的保障。

    (十)法律援助与司法救助缺乏联动机制。

从司法保障体制来说，法律援助和法院诉讼费的缓、减、免是国家司法保障机制中的组成部分，法律援助应包括律师法律援助和法院诉讼费的缓、减、免两方面。法院诉讼费的缓、减、免本身是国家司法保障体制的一部分。目前，我国仍以律师法律服务作为法律援助主线,法院诉讼费的缓、减、免方面尚未统一纳入法律援助范畴。由于国民总体素质不高，诚信观念淡薄，法律意识较差，在民事案件中申请法律援助的案件采用非诉讼的方式解决难度大，成功率低，而利用诉讼手段提供法律服务则成为法律援助的主要形式。通过诉讼程序则首先必须向法院缴纳诉讼费，否则法院不予受理。因此，法院能否立案是开展法律援助的条件和保证。法律援助的当事人都是经济非常贫困的老弱病残公民，无力承担诉讼费用。事实上有许多经济困难的公民在获得法律援助后因缴不起诉讼费而立不上案，有的甚至被拒之法庭门外。或者几经周折立案，诉讼费暂时缓交了，但伤残鉴定费不能免，申请人最终因缴不起鉴定费而被迫撤诉。一个案子除案件受理费、鉴定费、诉讼保全费外，还有申请执行费等，如不能缴纳其中任何一个环节费用，当事人权利就难以获得保护。在受援人的诉讼权利出现阻碍情况下，法律援助也难以贯彻到底，作用也就大打折扣。所以，现行法律援助仅给予法律服务援助的规定，不足以对受援人权益的充分保护。

    二、法律援助在社会保障体系中的地位和作用

    (一)法律援助与社会保障的内容在本质上高度契合

    1、法律援助的责任主体与社会保障的责任主体高度契合

    法律援助的责任主体是政府，社会保障的最终责任主体也是国家或政府。其原因是：第一，法律援助和社会保障都是维护社会稳定的一项基本社会制度，而维护社会稳定是国家繁荣的基础，也是政府的基本责任;第二，政府具有强有力的手段对社会弱势群体实施有效的保护，以维护社会公平，缓解社会矛盾，促进社会和谐发展。

    2、法律援助和社会保障的价值取向高度契合

    法律援助和社会保障都是法律赋予公民的一项基本权利，社会保障是保证全体社会成员基本生存权的必要手段，而法律援助是对公民合法权益的司法保障，“公民在法律面前一律平等”的原则是我国宪法所确定的一项重要的政治与法律原则。法律援助制度作为保障公民无论贫富都能平等实现合法权益的重要制度因此，从广义上讲，社会保障也应包括司法保障，因为他们的终极目的都是为了维护社会稳定和和谐发展。

    3、法律援助和社会保障的功能高度契合

    法律援助和社会保障的功能都是稳定经济、政治和社会秩序。社会保障借助国家力量解决社会上大量存在的失业、贫困和疾病等社会问题，起到对社会经济进行干预和对国民收入进行再分配，使社会上的弱势群体能分享到经济发展的成果，消除社会成员的不安全感，从而实现社会的稳定和发展。法律援助的社会稳定功能表现在：当弱势群体由于司法上的劣势地位难以维护自身的合法权益时，法律援助可以改变他们在司法上的劣势地位，弱化其对社会的排斥感和逆反心理，从而促进社会的安定团结。

    4、法律援助和社会保障的服务对象高度契合

    社会保障是通过国民收入再分配，对社会弱势群体进行保护的社会收入分配政策。法律援助是保护社会弱势群体合法权益的司法救济制度。在我国，法律援助主要针对弱势群体而设立的。只要受援对象是维护自身合法权利而因经济困难的及确实无能力或无完全能力支付法律服务费用的，均可寻求法律援助。在少数民族地区，弱势群体的主要特征是经济收入低、生活质量低、社会地位低和心理承受低，他们的生存困境体现为就业难、生活难、住房难、子女教育难、医疗难和法律救助难，社会保障和法律救助从不同的角度对社会弱势群体进行救助，形成对弱势群体完善的救助系统。

    (二)法律援助在社会保障体系中的地位

    1、法律援助是社会保障体系中不可或缺的重要部分

    现代社会保障是政府和社会为了解除或预防某些社会经济风险对社会成员造成的威胁，通过一系列公共措施，为社会成员的生存和发展提供的一种保护，是现代社会实现保护人权的一种重要手段。向不特定的人提供诸如社会保障和法律援助这样的特定的公共产品服务。从这个意义上讲，法律援助属于社会保障这个体系中的重要组成部分，与其他诸如最低生活保障、医疗保障等共同构成对贫弱者的社会保障体系。

    2、法律援助在社会保障体系中以间接救助方式实现终极目的

    国家不仅要通过宪法和法律赋予公民应当享有的各种权利, 而且要为公民行使权利和实现权利提供保障。特别是在需要法律帮助而又无力支付法律服务费用时, 国家必须提供援助。

    3、法律援助作为司法人权保障制度在社会保障体系中居核心地位

    社会保障以保障人权为核心，集中体现了国家对需要采用社会保障手段解决各种社会问题的意志，其核心是对社会成员基本人权的保障。法律援助保障弱势者获得法律救济的权利。法律救济是人权保障的最后手段，是对受到侵害的权利的补救与恢复，对损害或侵害行为予以纠正和惩罚，没有权利的救济，基本人权的保障往往会落空。我国法律援助制度的建立也正是为了弱势者不受经济困难的制约，享有与普通公民同等的法律救济权，保障司法公正，实现法律面前人人平等的宪法原则。

   (三)法律援助在社会保障体系中的作用。

    肃北的社会保障和法律援助制度的建设处于各自推进阶段。加强两者关系研究的紧迫性日益明显。按照人们的一般理解，社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等内容。

事实上，法律援助在社会保障体系中居于不容忽视的重要地位。尽管法律援助与一般概念中的社会保障有所不同，但在构建和谐社会的过程中，法律援助同样具有社会保障的功能。将少数民族群体的法律保护纳入法律援助的轨道，是社会保障制度规范发展的必然要求。

法制是少数民族地区稳定发展的重要保障。各民族团结和谐，社会和谐稳定，是少数民族和民族地区经济社会发展的前提和基础。做好民族地区的社会和谐稳定工作，离不开法制。

法律援助作为一项司法救济制度，旨在为打不起官司的贫、残等弱势人群实施免费的法律帮助。由国务院颁布的《法律援助条例》，首次明确了法律援助不仅是律师的义务，更是政府的责任。几年来，法律援助不仅为一般意义上的弱势个体提供了司法救济；更围绕困难群众切身利益的突出问题提供了法律援助，为防止形成群体性纠纷筑起了一道“防线”，成为促进社会稳定的“基石”。

 参考文献：

 1、肃北2008年—2010年法律援助统计表、工作总结报告

 2、贾午光：《调动资源，有效组织，充分发挥法律援助的职能》

 3、沈红卫：《论法律援助的性质及功能》

 4、槐杨：《法律援助供需矛盾解决途径之探索》

 5、张敏杰著：《中国弱势群体研究》

 6、胡玉霞：《论法律援助的两个基本问题》

 7、包毅：《法律援助对构建和谐社会的重大作用》

 8、李中春：《法律援助与和谐社会的构建》

 9、宫晓冰: 《中国法律援助制度研究》，中国方正出版社。

10、白春花: 《论中国法律援助制度的国家责任》。

11、张苏云 马生广 《论政府在法律援助制度中的责任》，《兰州学刊》2 0 0 6年 第 4 期